Señores Magistrados de la

HONORABLE CORTE CONSTITUCIONAL

E.                     S.                          D.

REF.: Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley No.114 de 2009 Senado -296 de 2010 Cámara “Por medio de la cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2, literal A de la Ley 91 de 1989”.

Magistrado Ponente: Dr. NILSON PINILLA PINILLA

Proceso No.:              OG-137

LUIS CARLOS AVELLANEDA TARAZONA, mayor y vecino de Bogotá, identificado como aparezco debajo de mi firma, Senador de la República y designado por el Presidente del Senado de la República, para representar al Congreso de la República, en el trámite de Objeciones al Proyecto de Ley referenciado, a usted con mi usual respeto me permito manifestar que descorro el término de traslado que se ha dado para presentar Alegato de Conclusión, tarea que asumo de la siguiente manera:

PETITUM

Muy respetuosamente, solicito, a nombre del Congreso de la República, se declare que el Proyecto de Ley No.114 de 2009 Senado -296 de 2010 Cámara “Por medio de la cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2, literal A de la Ley 91 de 1989”, se ajusta a la Constitución Nacional y en especial a los artículos 150, numeral 1º;154 en armonía con el artículo 150, numeral 19, literal e); 136 numeral 4, y 151 en relación con el artículo 7º de la Ley 819 de 2003.

El anterior petitum se basa en las siguientes:

CONSIDERACIONES

Como se dijo por parte de la Comisión Incidental, tanto del Senado como de Cámara, para rendir informe sobre las Objeciones Presidenciales, éstas partieron de un error de apreciación por parte del Señor Presidente de la República, consistente en no entender que el proyecto de ley, es un proyecto mediante el cual se busca interpretar por vía legislativa el artículo 15, numeral 2, literal A de la Ley 91 de 1989, y esta incorrecta apreciación llevó al Señor Presidente de la República a formular las cinco  objeciones de inconstitucionalidad a que se refiere el escrito presidencial radicado ante el Congreso de la República el día 9 de febrero de 2011.  Por tanto, importa en primer lugar determinar si el proyecto de ley multireferenciado es un proyecto de ley interpretativo o si es creador de un nuevo derecho pensional.

El derecho a la pensión gracia fue creado primigeniamente por la Ley 114 de 1913 a favor de educadores de primaria oficial que cumplieran veinte (20) años al servicio de la educación oficial, que acreditaran cincuenta (50) años de edad y para efectos de su percepción se dijo que ella sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación de carácter departamental.

Mediante la Ley 116 de 1928, la pensión graciosa se extendió a favor de empleados y profesores de normales e inspectores de instrucción pública, y mediante la Ley 37 de 1933, se permitió completar los años de servicio en establecimientos de enseñanza secundaria, con lo cual, bajo un claro entendimiento de estas dos últimas leyes, la pensión gracia se estaba extendiendo a educadores del orden nacional, que por tal carácter tenían una pensión ordinaria de carácter nacional, por lo cual se generaron problemas interpretativos acerca de si los educadores nacionales tenían derecho a la pensión gracia o no.

La anterior inquietud vino a despejarse con la Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 2, literal A), según la cual dicha pensión se conservaba para los educadores vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que los beneficiarios que tuviesen o llegaren a tener derecho a ella, cumplieran con la totalidad de los requisitos y para que los educadores nacionales no tuviesen problema con la percepción de dos pensiones de carácter nacional, ya que la gracia lo es por su origen, se dijo que ella “será compatible con la pensión ordinaria de jubilación aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación”.

Este aparte normativo que he destacado, permitió durante muchos años, que los educadores nacionales percibieran la pensión gracia, tal como se dejó narrado en el escrito mediante el cual el Congreso rechazó las objeciones, páginas 5 y siguientes, donde se muestra cómo tanto la Rama Ejecutiva a través de la Caja Nacional de Previsión Social, como la Rama Jurisdiccional, ordenaron reconocimiento de pensiones gracia a favor de docentes nacionales con fundamento en la norma memorada precedentemente, y que solo a partir de la sentencia S-699 de 1997, del Honorable Consejo de Estado, se asentó la interpretación según la cual la mencionada norma solo era aplicable a educadores nacionalizados, por lo que el Congreso encontrando disímiles interpretaciones asumió la facultad interpretativa que posee por mandato constitucional y en los cuatro debates reglamentarios, aprobó el proyecto de ley, que es objeto de estudio por parte de esa Honorable Corporación, con el cual decidió interpretar la ya referida norma para decir que los educadores de primaria, de normales, de secundaria o inspectoría o supervisión educativa, también serían beneficiarios de la pensión gracia, aunque su pensión ordinaria “esté a cargo total o parcial de la nación”, artículo 1º del Proyecto de Ley No.114 de 2009 Senado -296 de 2010 Cámara “Por medio de la cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2, literal A de la Ley 91 de 1989”

Siendo así, no resulta tener asidero la primera objeción formulada por el Señor Presidente de la República, según la cual el Congreso de la República al tratar el proyecto de ley, hubiera violado el artículo 150 numeral 1º de la Carta Política, norma esta según la cual, el Congreso tiene como competencia la de interpretar, modificar y derogar las leyes, pues antes que actuar por fuera de sus funciones, lo está haciendo ajustándose a ellas y específicamente, en la función interpretativa de normas de carácter legal.

El yerro en que incurrió el Señor Presidente de la República al indicar que el proyecto de ley era un proyecto de creación de un nuevo derecho y no de interpretación, llevó al Señor Presidente de la República a que en su escrito de objeciones, afirmara que el Congreso había violado el artículo 154 inciso 2º de la Constitución, ya que conforme a éste, las leyes referidas al literal  e) numeral 19 del artículo 150, esto es las que fijan “el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y  la Fuerza Pública”, entre otros, solo podían ser dictadas y reformadas por iniciativa del gobierno y que como el proyecto de ley no fue de iniciativa gubernamental, vulneraba con el mandato ya referido.

Siendo como es, que el proyecto de ley no está creando un derecho, sino interpretando una norma preexistente, la queja del Presidente contra el proyecto de ley, de ser vulnerador del artículo 154 Constitucional, no resulta acertada, como tuvo oportunidad de expresarlo el Congreso a través de sus dos Cámaras en votaciones unánimes y como solicito con todo comedimiento a esa Honorable Corporación, también declare infundada esta objeción.

La tercera objeción formulada por el Señor Presidente de la República, afirma que el proyecto de ley está generando  un mandato nuevo, con aplicación retroactiva y, según la objeción, desconociendo el mandato contenido en el numeral 4º del artículo 136 constitucional.  Ya lo hemos dicho y el informe de objeciones también lo hizo in-extenso, que el proyecto de ley no generó un nuevo mandato, sino que interpretó uno preexistente.

El ataque de aplicación retroactiva del proyecto de ley, que en realidad resulta ser un proyecto de interpretación, lo dejo a las acertadas reflexiones contenidas en los apartes de la sentencia C-424 de 1994 que expresa:

“Cómo puede haber retroactividad de la ley interpretativa cuando no hace más que precisar la naturaleza de los derechos constituidos, sin cambiar los contenidos de la ley interpretada? Se trata simplemente del carácter retrospectivo de las leyes interpretativas, que al fundirse con las leyes  que interpretan, tienen sus elementos una vigencia desde el término de ésta…”.

De otro lado, lo que prohíbe el artículo 136  al Congreso, es que éste decrete a favor de personas y entidades “donaciones, gratificaciones, auxilios, indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones que no están destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a la ley preexistente”.  El entendimiento de esta norma, para quien suscribe este escrito, es que al Congreso le está vetado decretar pensiones a favor de persona determinada, sin que el derecho pensional esté previamente reconocido en una ley preexistente, pero en el proyecto de ley, el Congreso no estaba haciendo un reconocimiento de carácter individual, concreto, sino que al interpretar una norma ya existente, está permitiendo que un grupo de personas, que cumplan unos requisitos establecidos en normas anteriores, puedan resultar beneficiarios del derecho pensional, con arreglo a la interpretación que se hace en la nueva ley proyectada, que repito, es una ley de talante interpretativo.  Así pues, no teniendo la nueva norma un alcance retroactivo ni además, siendo generadora de derechos concretos de carácter individual, no encuentro ahora, como no lo encontró el Congreso, que el proyecto de ley viole la norma referenciada por el Señor Presidente de la República.

La cuarta objeción presidencial al proyecto de ley, del que se ocupa esa Honorable Corporación, indica que la Corte Constitucional ya había producido la interpretación de la norma objeto de la actividad interpretativa del Congreso, por lo que a este le estaba vetado volver sobre el mismo asunto. En esta objeción es tal vez en la cual el escrito de objeciones presidenciales pierde coherencia al dejar el hilo conductor del escrito relacionado con que el proyecto no era de interpretación sino de creación de un nuevo derecho para admitir coherentemente, que el proyecto sí es de interpretación pero como la Corte ya había hecho interpretación sobre la norma interpretada, el Congreso no podía hacerlo.

En contravía de lo afirmado por el gobierno, el hecho de que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado se hayan pronunciado acerca de la incompatibilidad de la pensión gracia con una pensión ordinaria para educadores de vínculo nacional, lo cierto es que conforme a la Constitución, la ley y la jurisprudencia, la facultad interpretativa de la ley, sigue siendo una competencia del Congreso y en consecuencia, los pronunciamientos jurisprudenciales de la Corte y del Consejo de Estado, no generan inhibición para el Congreso.

Es muy claro que la facultad interpretativa del Congreso proviene del ya referido artículo 150 de la Constitución, así como de los artículos 14 y 25 del Código Civil, así como del artículo 58 del Código de Régimen Político y Municipal.

Pero además de las normas reseñadas atrás, sobre la facultad interpretativa del Congreso respecto de las leyes, es bueno decir que la propia Corte Constitucional ha respaldado la potestad interpretativa de textos legales del Congreso y para ello me basta traer las citas aducidas por el Congreso de la República en el Informe de Objeciones Presidenciales al proyecto de ley, así:

La Corte Constitucional en la  sentencia C-270 de 1993 expresó:

“Corresponde al congreso, como titular de la función legislativa, la cláusula general de competencia para expedir las normas interpretativas de la ley, de modo que, por este aspecto -la invocación de la competencia para interpretar normas legales por vía de autoridad- la rama correspondiente ha actuado dentro de la órbita constitucional de sus atribuciones.”

Fue también la misma Corte Constitucional la que en sentencia C-245 de 2002 dijo:

“La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que cuando el legislador decide interpretar con autoridad el contenido de otras disposiciones legales, operación que doctrinalmente se reconoce como interpretación auténtica- busca darle certeza al derecho y seguridad jurídica a las personas.”

Fue esa misma Corporación la que en sentencia C-820 de 2006 indicó que “el Congreso es el único intérprete por vía de autoridad respecto de la ley”.  Ahora bien, que esa Honorable Corporación como guardiana de la Constitución hace interpretación con autoridad respecto de la Constitución y no de la ley, es tema que queda muy bien esclarecido en la sentencia C-820 de 2006, cuando dijo:

“8. A su turno, los intervinientes y el Ministerio Público coinciden en sostener que la interpretación con autoridad a que hace referencia el artículo 48 de la Ley 270 de 1996, es de la Constitución y no de la ley, puesto que con la modificación introducida por la Corte se trataba de prevenir que el Congreso de la República asuma la función de interpretar las normas superiores, tarea que el artículo 241 de la Carta asigna a esta Corporación.

La Corte coincide con esta tesis, pues la interpretación sistemática del artículo 48 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y teleológica de la modulación introducida por la Corte evidencian que la ratio decidendi de la sentencia C-037 de 1996, se fundamenta en la función de salvaguarda de la Constitución que tiene a su cargo esta Corporación, por lo que resalta a la vista que la hermenéutica con autoridad que regula dicha disposición está referida a la de las normas superiores.”.

Así pues que respecto de esta cuarta objeción, debo decir, que no le asiste razón al Señor Presidente de la República y por ello, ruego que al desatar la diferencia existente entre el criterio del Señor Presidente de la República y del Congreso de la República, esa Honorable Corporación decida rechazar por infundada  la objeción del Presidente de la República, otorgándole de contera la razón al Congreso.

La quinta y última objeción formulada por  el Señor Presidente de la República contra el proyecto de ley, indica que el proyecto viola el artículo 151 constitucional en tanto que él ordena que la actividad legislativa debe sujetarse a las leyes orgánicas y que en el trámite del proyecto de ley se desconoció lo regulado en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, sobre el impacto fiscal.

El Congreso de la República en sus dos Cámaras, al haber rechazado  las objeciones presidenciales indicó que siendo el proyecto de ley, un proyecto de interpretación, la ley que resultaba del proceso legislativo se debería entender como incorporada a la ley interpretada, es decir a la Ley 91 de 1989, afirmación esta que se desprende del contenido del artículo 14 del Código Civil, así como del artículo 58 de Código de Régimen  Político y Municipal.

Así las cosas, el proyecto de ley no requería de análisis de impacto fiscal, pues dicho tema debe entenderse como incorporado en la ley interpretada, es decir, en la Ley 91 de 1989, así se expresó en el proyecto de ley y el Gobierno no hizo tacha alguna.

La anterior afirmación encuentra respaldo en la sentencia C-424 de 1994 de esa Honorable Corporación.

De otro lado el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, ordena el análisis del impacto fiscal de las normas, respecto de aquellas que ocasionen gastos o beneficios tributarios, pero este proyecto no está originando un gasto, ya que al ser una norma interpretativa, el gasto quedó ordenado en la ley interpretada, esto es en la Ley 91 de 1989.

Ahora bien, el análisis de impacto fiscal le corresponde al Gobierno y la incuria de éste no puede llevar a paralizar la labor legislativa.  Así lo dejó consignado esa Honorable Corporación en la sentencia C-854 de 2005.  Pero adendo es menester indicar, tal como se hizo en el informe en el que se solicitó negar las objeciones presidenciales- informe que fue aprobado unánimemente por ambas Cámaras-, que la Comisión Séptima de Cámara citó a una audiencia pública  el día 27 de octubre de 2010, a la que fue invitado el       Ministro de Hacienda y Crédito Público, Dr. JUAN CARLOS ECHEVERRY GARZON, quien mediante comunicación recibida  en la Secretaría de la Comisión se excusó de asistir, pero indicó que ese día radicaría ante la Comisión, un concepto de donde se expondrían los diferentes argumentos.  En certificaciones expedidas por Cámara y Senado se indicó que tal concepto no fue radicado.

Para abundar en razonamiento, me permito citar la sentencia C-072 de 2006, así como la sentencia C-911 de 2007 de esa Honorable Corporación, relativas al tema de la soberanía legislativa y a cómo el análisis de impacto fiscal, es una carga que no recae sobre el legislativo exclusivamente.

Por las consideraciones brevemente expuestas, ruego Honorables Magistrados, indicar que el proyecto de acto legislativo sí se ajusta a la Constitución Nacional.

En todo caso recibiremos la decisión de esa Honorable Corporación con respeto y con sentido estricto acatamiento democrático.

Con toda mi consideración y respeto.

Atentamente,

LUIS CARLOS AVELLANEDA TARAZONA

Senador de la República

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